◎甘孜州社会科学界联合会

【内容摘要】

甘孜州受历史、自然、地理、经济、社会等因素制约，面临着比其他地区更为严峻的扶贫攻坚挑战。借鉴国内相关研究成果，文本对改革开放以来甘孜州扶贫开发工作的体制改革推动扶贫阶段、开发式扶贫阶段、扶贫攻坚阶段、新时期综合性扶贫开发阶段、新时代脱贫（扶贫）攻坚阶段等六个阶段进行追溯性简要归纳回顾。重点对甘孜州新时代扶贫（脱贫）攻坚阶段（2015-2017年期间）的扶贫实践工作开展研究，对工作实践中发现的一些不利因子、问题短板等进行了梳理分类和分析。同时，对打赢全州脱贫攻坚战进行思考，提出了一些对策建议。

一、概述

甘孜州位于四川省西部，是新中国成立的第一个专区级少数民族自治州，为全国第二大藏区重要组成部分。总面积15.3万平方公里。目前，辖18个县（市）、325个乡镇、2679个行政村，总人口116万人，是全省21个地市州中面积最大、辖县最多、人口密度最低的地区。受境内特殊的自然、地理、历史、人文以及经济发展、社会进步滞后等原因制约，甘孜州一直是全国14个集中连片特困地区之一和全省扶贫攻坚“四大片区”的重要组成部分，也是全省脱贫攻坚的“硬骨头”和主战场，面临着比其他市（州）和贫困地区更为严峻的挑战。

二、甘孜州扶贫开发工作追溯

改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制、草场承包经营责任制（1982年前后）的推动，和全国扶贫开发工作同步，甘孜州扶贫开发工作从起步到递次推进，经历了六个阶段。

（一）体制改革推动扶贫阶段（1978-1985）

改革开放初期，以农村经济体制改革（家庭联产承包责任制）为标志的体制改革推动式扶贫，很大程度上激发了农牧民群众的生产积极性和农牧区生产的生机活力。这是激发内生动力最强的阶段。

（二）开发式扶贫阶段（1986-1993）

以开发式扶贫代替输血式扶贫，通过开发优势资源来提高贫困地区自我发展的能力，集中力量改善连片贫困情况，农村“逐利”性的产业培育及“靠山吃山”资源开发成为农牧民增收的主要来源。

（三） “八七”扶贫攻坚阶段（1994-2000）

这也是甘孜州历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动。主要通过转让土地使用权、推行劳务输出和扶贫贷款等，实施信贷扶贫，鼓励贫困人口创业，同时兼顾生态环境发展。

（四）区域轮（联）动阶段（2001-2010）

又称“新一轮十年扶贫开发”期，扶贫开发工作作为“三农”问题的重要组成部分，进入“常态”化推进。以实施“西部大开发战略”来支撑中西部贫困地区基础设施建设及扶贫开发，减税、增贴、统筹开展合作医疗等富民、惠民举措，使扶贫工作逐步走向深入。

（五）新时期综合性扶贫开发阶段（2011-2014）

也称“扶贫提升期”，甘孜州被国家划定为14个集中连片特困地区之一，延续实施易地搬迁、整村推进、产业扶贫、教育卫生劳务扶贫等专项。同时，2012-2014年“举全州之力推进群众工作全覆盖”，统筹推进结对认亲、同心同向、爱心帮扶、共创共建、幸福工程等“六大”活动助推扶贫，使农牧区产业升级、基础设施建设等得到明显改善。

（六）新时代扶贫（脱贫）攻坚阶段（2015-2020）

以“精准”扶贫、脱贫为标志，最大特点是扶贫脱贫对象由区域转到精准的贫困家庭和贫困人口。全国一盘旗，扶贫目标定位高，越温─脱贫─奔康。首次明确 “两不愁三保障”“五个好”“六个精准”“五个一批”“县一低三有、村一低五有、户一超六有”等扶贫、脱贫量化评价标准及相关评价考核指标体系。扶贫责任主体（党政群等）、被扶贫主体（农牧民、农牧区）双方脱贫奋斗目标前所未有一致、双方有机结合相互推进前所未有紧密。

三、新时代扶贫（脱贫）攻坚在甘孜州的工作实践

在习近平总书记关于扶贫工作重要论述的指引下，2015年9月，甘孜州“新时代”脱贫攻坚战正式启动，2016年首战，2017年后不断校准完善、补短板增措施，全州脱贫攻坚工作由扶贫攻坚——精准扶贫——精准脱贫——脱贫奔康递次、深入推进。2017年1个县（泸定县）率先“摘帽”退出国定贫困县（2018年6月底通过“国检”第三方评估）。2018年实现5个县（市）（康定市、丹巴县、九龙县、乡城县、稻城县）“摘帽”退出国定贫困县（2019年4月底，四川省政府第26次常务会议批准）。2019年将完成剩下的12个县脱贫摘帽、251个村退出、7161户31242人脱贫目标任务，与全国、全省同步实现脱贫奔康。

（一）甘孜州扶贫（脱贫）攻坚基本状况

通过前五个阶段不间断扶贫，到2014年底，甘孜州贫困地区的生产、生活条件虽有了翻天覆地的变化，绝大部分群众已解决温饱问题、巩固了温饱成果。但仍面临不容乐观的贫困状况：

1、 宏观定位

全州贫困发生率、贫困深度指数、城乡收入比、农牧民人均纯收入、恩格尔系数等五项主要贫困量化指标均居全省、全国“前列”，全州贫困整体集中性、区域连片性、高寒特殊性的特征明显，仍然是全国14个典型集中连片特困地区和全省扶贫攻坚“四大片区”之一，并被中央确定为国家“三区三州──四省藏区”深度贫困地区之一。

2、 客观评估

仍然面对全州所有县（市）都是贫困县，一半左右的行政村都是贫困村的状况；仍然面临贫困量大、面广、程度深等困难；仍然存在部分群众思想观念落后、反分维稳牵扯大量精力等问题；仍然存在因灾、因病、因业、因葬等致贫返贫矛盾；仍然存在扶贫攻坚成本高、难度大、见效慢、脱贫致富基础十分脆弱等问题。

3、 微观数据

经精准识别，新时代脱贫（扶贫）攻坚建档立卡贫困村1360个、贫困户4.8433万户、贫困人口19.7464万人。

4、不可回避的主客观制约

一是从农奴制社会一步跨社会主义社会，跳越了人类社会发展的基本阶段，从农奴社会脱胎出来的思维、生产、生活方式在短期内很难得到根本改变。二是甘孜藏区地位特殊，一直是达赖集团长期觊觎的重点地区，维护稳定的任务十分繁重。三是服务半径大、成本高，发展差距越拉越大。全州18个县府驻地与省会成都平均距离733公里，部分县高达1000公里以上，到2016年，全州境内公路密度11.66公里/百平方公里。四是自然条件恶劣加剧了重复劳动、重复建设。五是自然灾害频繁，地方病流行严重，是农牧民群众致贫、返贫的主要因素之一，每年因灾致贫、因病致贫的人口高达35%左右。六是经济基础薄弱，发展起点低、财政收入低，“相当于发达地区一个省的面积、一个县的人口、一个乡的财政”。

（二）贫困主因的数理统析

1、基本致贫因子

致贫因子一般划分为11个，即因病致贫、因残致贫、因学致贫、因灾致贫、因缺土地致贫、缺技术致贫、因缺劳动力致贫、因缺资金致贫、因自身发展力不足等。实际上，影响农牧民群众贫困的因子并不是单方面的，而是多种因子叠加的结果。

2、重点关注的脱贫攻坚区域

我州北路德格县、石渠县，南路理塘县，这三县贫困户占了全州总体贫困户的1/3，扶贫、脱贫任务重。相对来说，南路乡城、稻城和得荣三县较好。因此，从扶贫的分区情况看，德格县、石渠县、理塘县为扶贫、脱贫重点、难点县。

3、重点解决的脱贫“攻坚主因”

虽然影响农牧民群众贫困的原因是多种因子叠加的结果。但全州48433户贫困户中，绝大部分贫困因子是因病、缺技术、缺资金、缺劳动力，这是导致我州广大农牧民群众返贫、致贫的主因，占比82.2%。而因病、缺技术、缺资金三项，占65%，可称为脱贫“攻坚主因”。

（三）甘孜州新时代扶贫（脱贫）攻坚工作实践

1、 夯实发展基础

到2017年底（下同），攻坚“交通难”短板：实施交通建设三年集中攻坚和三年建设大会战，开工建设雅康高速公路等交通重点项目39个，建成通车3200公里，G317线雀儿山隧道顺利贯通。发展农村公路3万余公里，实现乡通畅率86.2%、村通达率96%、村通畅率49.2%；攻坚“饮水难”短板：实施农村饮水安全巩固提升、高效节水灌溉等六类水利建设项目，完成386个村安全饮水巩固提升；攻坚“用电难”短板：实施“新甘石”电网联网工程、“电力天路”工程等项目建设，建成8个500千伏输变电工程和4个220千伏、21个110千伏输变电工程，18县（市）实现与国网并网相连，解决了33.4万农牧民群众的生产生活用电问题；攻坚“通讯难”短板：累计建成光缆1.6万皮长公里、基站4871个，18县（市）实现光网、4G网络全覆盖；攻坚“住房难”短板：推进藏区新居、彝家新寨建设、幸福美丽新村建设，整合异地搬迁、民政救助、灾害避险等资金，加强危房改造，安全巩固提升，给予贫困户特殊帮扶，完成3232户12654人易地扶贫搬迁、3084户14500人藏区新居建设、120户232人避险搬迁，建成率、入住率均达到100%；攻坚“上学难”短板：实施15年免费教育，深化“9+3”免费中职教育，100%资助贫困家庭学生，救助贫困家庭学生23676人，发放救助金2470余万元。建成标准化农牧区幼儿园228所、农村标准化中小学245所、10个区域性寄宿制集中办学区、55所城镇或片区寄宿制学校，6个县达到义务教育均衡县国家标准。

2、改善发展条件

以全域旅游统揽产业发展，推进农旅、牧旅、文旅融合，把旅游业打造成富民增收的主导产业。实施全域旅游拉动扶贫：围绕G317、318及重点景区公路沿线，围绕全域旅游“两环一带”布局，结合7个省级百镇试点、300个州级幸福美丽新村建设，打造乡村旅游示范乡镇17个、旅游扶贫新村18个、示范村52个，发展乡村旅游酒店、农家乐、牧家乐、休闲农庄和旅游民居接待户，开发特色旅游产品，培育民宿接待和特色产业销售等旅游扶贫示范户200户，带动农牧民脱贫；发展高原现代农牧业、民族文化产业和中藏医药业带动扶贫：培育龙头企业、专业合作社、家庭农场、种养专业大户等新型农业生产经营主体，打造“圣洁甘孜”品牌，主推10大特色产品，以特色产业发展带动群众增收致富，推进农业供给侧结构性改革，围绕农牧业“一圈一带一走廊”布局，建设现代农业产业示范园区，在大渡河沿岸、鲜水河流域和国道317、318线形成特色农林牧产业示范带，培育农民专业合作社529个，实现就地就近就业5282人，开发公益性岗位安置8270人；推进生态能源业和优势矿产业助推扶贫：通过入股开发水电、太阳能、矿产等优势资源，有序组织农牧民参工参建和从事物流运输，促进资源开发地群众脱贫奔康。推进“绿化全川甘孜行动”，推进特色农业和林果产业基地“2个100万亩”建设、3个百公里脱贫奔康绿色生态产业发展示范带，建成特色林果业基地95.6万亩，巩固退耕还林40.18万亩，实施国有林管护7127.31万亩、集体公益林森林生态效益补偿1923.47万亩、草原禁牧补助4500万亩。

3、用好“兜底”政策

制定《甘孜州最低生活保障实施办法》，将60290人纳入农村低保政策；推进“两线合一”，农村低保标准从198元/月提高到275元/月。出台《医疗就医一批和健康扶贫专项方案》《医疗卫生计生脱贫攻坚细化实施方案(2016-2020)》《特殊人群先诊疗后结算方案》《结核病、妇女病防治方案》等专项方案，对41900名贫困患者，制定“一人一策”健康干预方案，发放《甘孜州建档立卡贫困对象健康扶贫医疗救助证》，从政策层面切实保障医疗救助。建设农村敬老院28个、社会福利中心8个，特困人员集中供养满足率达到了80%，抓好残疾人扶助，发放护理费用补贴、生活补贴、救助金、高龄津贴及做好高龄老人居家养老服务等。

4、 激发内生动力

实施“内力提升”工程，扶贫与扶志相结合，创建省级“四好村”51个、州级“四好村”374个、县级“四好村”559个，推进367个幸福美丽新村建设。创办农民夜校2679所，完成办学3.65万学时，组织群众学汉语、学文化、学政策、学法律、学技术；用脱贫致富典型事迹感染、鼓励群众、激发动力。开展法律“七进”“结对认亲”“感党恩、爱祖国、守法制、奔小康”“同心共筑中国梦”和“讲文明、树新风”等宣教活动，让群众明白“惠从何来、恩向谁报”，营造“脱贫全靠党的政策好，奔康要靠自己加油干”和“致富光荣、懒惰可耻”的社会氛围。

5、扶贫（脱贫）实践成效

为便于对标参考，本文选取中间时间节点“2017年” 底的相关数据作为对比参照，对脱贫成效进行浅显分析概括。

全州脱贫数据之变化

新时代脱贫攻坚战打响的三年时间，全州脱贫进度、贫困状况的变化“前所未有”，全州贫困发生率从2014年的17.2%骤降到2017年的6.94%，降低10个百分点，平均每年降低3.42个百分点、每年均脱贫约3.83万人。

分县（市）脱贫数据之变化

到2017年年底，全州整体层面的脱贫率已经达到59.64%，完成整个脱贫任务的近2/3。泸定县整体“脱帽”后，尚有将近12%的贫困户在巩固提升上档过程中需要加以消化。全州18个县（市）绝大部分已经任务过半。从绝对数来看，德格县、石渠县、理塘县和色达县四县的任务还较重。

各县（市）致贫因子数据之变化

农牧民群众致贫10个因子中，因病、因残、因灾3个因子属于不可抗因素，而缺土地、缺劳力属于客观因素，在“短期”内难以改变现状，在扶贫实践中，一般是通过医保、低保、医疗救助、民政救助等来“兜底”扶贫，以上5个因子可称为“硬制约”因子。因学致贫、缺少技术、缺少资金、交通条件落后、自身发展力不足等5个致贫因子可以改变，称为“软制约”因子。通过比较这11因子数量的变化，可从不同侧面反映各县（市）脱贫攻坚实践的成效。

四、甘孜州新时代扶贫（脱贫）攻坚对策思考

（一）科学把握和处理各项政策措施

新时代脱贫攻坚战各项“措施更加细化”“分类更加精准”“任务更加明确”“手段更加完善”“指标更加具体”“工作更加扎实”“管理更加有力”“体系更加健全”“评价更加科学”。客观地说，各项政策、措施、任务分解、指标落实、责任分工千斟万酌，科学详尽；各种任务分工、责任分工、责任体系、目标体系、指标分解面面俱到。实际工作中，一些工作任务因涉及面广，所有涉及的各级各部门、州县层面均有责任，均纳入了“指标体系”，却从另一个层面给管理、协调、联系、服务、落实、推进诸方面带来了一定难度，增加若干必要或不必要的行政、人财物力、时间成本，人为地延长了政策出台到落实落地之间的时间，不可避免会让执行的单位和个人无所适从、把握不住重点，出现“效率低下”“推诿扯皮”“应付了事”等现象。因此，应尽量避免将简单的事情复杂化，能够粗线条做好的工作尽量避免过度细化，能够确定主责主业单位的工作尽量避免一拥而上，凸显部门主责主业主营主管，以尽量少的人财物力、尽量有针对性的办法措施和手段来推进工作落地落实，实现工作成果、成效的最大化。

（二）直面问题和不足，补齐短板

1、正视先天不足，不回避不怨忧

正确看待甘孜州历史、自然、人文等发展差距，任何事物均有两面性，既要看到不足的一面，更要挖掘其优良有利的特质。虽然集“老、少、高、穷、山”为一体，也是“反分维稳”的前沿，但也容易得到国家、省的关心扶持帮助和政策倾斜。面对甘孜州不可回避的诸多客观问题，如历史因素、区域区位劣势、灾害疾病、经济发展困境、人口文化就业增收和扶持政策因素，决不能怨天忧人，产生畏难情绪，产生消极应付心理，产生懈怠厌倦。

2、 重视致贫主因，找准工作着力点

从全州整体来看，致贫主因集中在因病、缺技术、缺劳力、缺资金等四方面，而因病、缺技术、缺资金三项又是重中之重需要解决的问题，各县（市）在脱贫攻坚过程中应着重从这四个方面入手，解决主要矛盾。此外，从贫困户分布情况看，甘孜州北路德格县、石渠县，南路理塘县，这三县贫困户占了全州总体贫困户的1/3，应是我州扶贫、脱贫攻坚需重点关注和扶持的区域。且这三个重点县需要在解决“缺少技术、缺少资金”两个方面下大力气。

3、正视发展不平衡不充分问题，因短施策

从经济发展（生产总值）不平衡来看，石渠县、德格县、理塘县、色达县、甘孜县、炉霍县等六县在通盘考虑扶贫资金的流向上应重点倾斜。从地方财政支撑能力来看，对地方财力支撑扶贫攻坚能力最弱的德格、石渠、理塘、甘孜等四县应给予更多的财力支持。对于相对容易解决的贫困户致贫“硬制约”因素的推进中，理塘、色达两县应大力争取国家支持，加大工作推进力度。在解决缺少技术致贫问题方面，也即是产业扶贫工作中，炉霍、甘孜、新龙、德格等四县需要加大力度，补齐产业发展短板。在解决交通条件落后问题方面，雅江、新龙、德格和理塘四县应进一步强化措施。在解决自身发展力不足的问题上，九龙、炉霍、德格、色达四县应强化宣传教育。

（三）正确处理扶贫管理不平衡关系，加强统筹

鉴于各县经济发展不平衡、帮扶部门实力不平衡等因素，为最大限度降低被扶贫对象不因国家扶贫而产生新的心理不平衡，引发不必要的社会新矛盾，在扶贫资金、项目、人手力量等扶贫资源配置方面应切实把握好三个方面的平衡：一是把握好地区之间的平衡。州级层面把握好18个县（市）、2个管理局等20个地区经济实力、社会发育程度。县级层面把握好各乡村的发展水平，平衡配置好扶贫资源。二是把握好部门之间的平衡。州、县两级经济部门、非经济部门特别是经济实力较弱、人员少的“弱势部门”之间的扶贫资源配置，充分考虑对被扶贫对象的扶贫力度不因部门差异而出现不平衡。避免出现实力强、管资金、管项目的部门“主动”扶贫，实力弱、人手少的非经济部门的“被动”扶贫。三是把握好农村“普惠”性惠民政策与“享受政策脱贫”的平衡。“让老百姓享受改革红利、政策红利”是一项“普惠”性质的惠民政策，如“将农村60岁以上的老年农牧民纳入农村低保政策”“农村医保”等政策深受农牧民群众好评，也深深激发了农牧民群众的爱国感恩意识。在脱贫攻坚过程中，在处理这些政策性问题时，应尽量避免因“脱贫”而消减或冲抵其他农牧民群众特别是非贫困户应享有或已享有的一些惠民政策，从而造成贫困户与非贫困户间新的不平衡、产生新的矛盾和怨气，影响干群关系。

（四）持之以恒，加力深化各项脱贫攻坚政策措施

继续抓好农牧区交通建设，支持农村公路建设、道路硬化，持之以恒解决解决“交通难”问题。继续实施农村饮水安全巩固提升、高效节水灌溉等六类水利建设，持之以恒解决“饮水难”问题。继续加力推进农网改造升级工程，解决贫困地区供电设施落后、能力不足等问题，切实消除无电户。在我州农牧区实施“以电代柴”工程，对我州农牧民群众实行电价补贴，提高人民群众在做饭取暖能源方面的用电积极性、自觉性、主动性，从根本上转变通电区农牧民传统烧柴（烧粪）观念，缓解木柴砍伐，减少天然林损失、保护生态环境。加快通信网络建设和维护、保养，确保通讯有效覆盖、有效使用。持续有效推进藏区新居、彝家新寨建设、幸福美丽新村建设，整合异地搬迁、民政救助、灾害避险等，加快危房改造、安全巩固提升。加快“三室一幼”建设进程。进一步以全域旅游统揽产业发展，推进农旅、牧旅、文旅融合，把旅游业打造成富民增收的主导产业。着力打造精品旅游新村、幸福美丽新村和旅游示范乡镇、示范村建设。奋力推进高原现代农牧业、民族文化产业和中藏医药业发展，推进生态能源业和优势矿产业上档升级。用好“用活”兜底政策，科学、合理、统筹推进救助、惠农相关体系建设，推进脱贫攻坚“平衡发展”。

（五）依托“外援”，补齐政策、资金、技术等短板

既要充分发挥自身优势、加力内生动力脱贫，更要在争取“外援”上下功夫。争取用好已有政策。充分抓住今后三年中央支持“三区三州”的政策窗口期，深入研究国家和省已经明确对藏区和深度贫困地区在基础设施、脱贫攻坚、乡村振兴、产业发展、生态建设、区域发展等方面的特殊政策，主动对号入座，对接争取国家、省支持。争取对口帮扶。做实做细中央国家机关、广东省、成都市等多部门对甘孜对口援建帮扶工作，加大协作、合作力度，争取更大、更有力、更实在的帮助。争取国家财力支持。转移性收入是甘孜州农牧区群众最稳定的收入渠道，特别是退耕还林政策补助已成为退耕群众的重要收入来源。因此，延续退耕还林、还草以及相关生态补偿等政策需要得到中央、省财政的大力支持和帮助。

（此文荣获四川省“2019年度学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述征文活动”优秀论文三等奖。）