◎陶勇

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。今年，是甘孜藏族自治州建州70周年，甘孜州70年来的发展历程，从一个侧面印证了中国共产党对甘孜州的治理历程，这些实践与探索，对今天甘孜州的经济、政治、社会、文化、生态等发展有巨大的启示。

甘孜藏族自治州是全国第一个建立的地区级少数民族自治州，是康巴地区的主体部分，为全国第二大藏族聚居区。全州土地面积占四川省土地面积的近三分之一，也是全国深度贫困的三州三区中的一部分，要解决甘孜州所面临的问题，必须深入推进城乡基层治理制度创新和能力建设。

甘孜藏族自治州成立于1950年11月24日, 2020年是甘孜州建州70周年。甘孜州建立后的70年，推翻了封建农奴制度，建立了社会主义制度，并且在经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面取得了显著成绩，但在这70年的治理和发展历程中，也走过弯路，受到过挫折。我们在坚持和完善治理体系和治理能力现代化进程中，必须对甘孜州70年来的地方治理情况进行回顾，对这70年的地方治理的实践与探索进行总结。这对今后甘孜州和全省少数民族地区治理体系和治理能力的提升，有着极其重要的作用，甚至对全国少数民族地区的治理都有着示范作用。

一、甘孜州的重要地位

1949年12月9日，时任西康省主席的刘文辉，通电全国宣布起义，西康解放。1950年11月2日，在康定召开了西康省藏族自治区第一届各族各界人民代表会议，24日在康定召开群众大会，宣布成立西康省藏族自治区。这是新中国成立后全国成立的第一个州级民族自治政府。1955年3月，根据《中华人民共和国宪法》关于民族自治地区区、州、县、乡四级政权建制的规定，改西康省藏族自治区为西康省藏族自治州。这年10月1日，西康省并入四川省，西康省藏族自治州更名为四川省甘孜藏族自治州，州名使用至今。

甘孜藏族自治州位于青藏高原东南缘，俗称康巴地区或康区，是康巴地区的主体和腹心地带，是一个以藏族为主体的民族自治州。甘孜州在治藏安边中发挥着重要的作用，因为甘孜州与西藏等其他地区有着地缘、民族、宗教、传统经济生活，以及反分裂斗争等的共性。在历史上就有“稳藏必先安康”的说法，这一提法最早从清末赵尔丰提出的“治藏必先安康”开始，到上世纪三十年代，刘文辉入驻西康后，为筹建西康省重新又提出“治藏必先安康”。1991年，江泽民在视察四川时指出“稳藏必先安康”。这些都说明了甘孜州极其重要的地位。

二、甘孜州建州70年来的发展历程和治理方略

（一）开创新纪元（1950年——1955年，民族区域自治制度的落实）

1950年3月24日，解放军进驻康定，1950年11月17日至24日，在康定召开西康省藏族自治区第一届各族各界人民代表会议，24日在康定召开万人大会，在会上宣布西康省藏族自治区人民政府成立。

这一时期的治理实践：其一，政权建设。西康省藏族自治区成立后，马上开始着手区内各地的政权建设。在与各族各界代表充分协商的基础上，于1951年召开各族各界人民代表大会，宣布建立康定、丹巴、九龙、乾宁、道孚、炉霍、甘孜、邓柯、石渠、德格、白玉、新龙、雅江、理塘、巴塘、义敦、乡城、稻城、得荣等19个民族自治式或民族民主联合式县级政府。其二，行使自治权利。西康省藏族自治区根据民族区域自治的实际，依据1954年《中华人民共和国宪法》，充分行使自治权利，制定了一些地方法规和条例。分别有《西康省藏族自治区人民政府组织条例》《农牧业税征收法》《工商税征收暂行办法》《奖励开荒办法》等。这些法规和条例的实施，对刚刚建立的民族区域自治政权的巩固，恢复和发展生产起到了重要的促进作用。其三，恢复和发展生产。西康省藏族自治区一成立就组织群众生产自救，采取一系列措施鼓励农牧业生产，如：推广新式农具、发放铁质农具；组织无地少地农民开荒；兴修水渠；推广优良品种等。其四，培养民族干部。西康省和平解放时，全州仅有各级各类干部690余人，其中少数民族干部80余人。西康省藏族自治区自成立以来，各级党委按照“普遍大量培养，放手提拔使用”的方针，十分注重从少数民族中培养、选拔干部。培养少数民族干部采取了多种办法：从实际斗争中选拔培养，在工作中发现积极分子，在各种政治活动中选拔；短期培训提高，1951年，开办了康定民族干部学校，经过短期轮培训进行培养。这些干部成为了民主改革、社会主义建设的骨干。

（二）制度变革（1956年——1959年，民主改革）

1955年12月四川省第一届人民代表大会第三次会议召开，根据甘孜州代表提出的议案，经充分协商讨论，通过了在甘孜州实行民主改革的决议。接着在甘孜州第二届人民代表会议第二次会议上，通过《四川省甘孜藏族自治州农业地区民主改革实施办法》，同时制定了若干关于具体问题的政策规定，如《关于废除高利贷调整债务关系实施办法》《关于组织农民协会的决议及组织章程》《关于组织清匪治安武装自卫队暂行办法》《关于划分阶级成份的意见》，从法律上保证改革顺利进行。改革的措施总结起来有两条：一是让广大劳动人民获得解放，二是打破封建农奴社会的土地所有制。但是个别的僧俗上层人士不支持改革，他们裹挟了一些不明真相的群众，发动了武装叛乱。在这种情况下，甘孜州委不得不依靠群众，采取武力平叛的方式，用“边平叛、边改革”的方法，平息了武装叛乱，保证了民主改革的进行。到1959年底，民主改革在甘孜州胜利完成。

这一时期的治理实践：其一，通过法律程序，推进民主改革的实施。甘孜州人大代表向省人民代表大会提出《在甘孜藏族自治州农业地区实行民主改革案》，省人大常委会通过后，在州人民代表大会上通过了《四川省甘孜藏族自治州农业地区民主改革实施办法（草案）》，并制定了若干政策性文件。其二，制定了民主改革的主要内容。废除封建土地所有制，废除高利贷，废除一切封建特权，解放和安置“娃子”（奴隶）；对牧区的改革，采取了比农区更宽松的政策；所有农奴主和农牧民一样分得土地、牲畜等生产资料；对藏传佛教寺庙，规定了“暂时不动”的方针；对拥护民主改革、接受改造的僧俗上层人士，在政治和生活上给予了妥善的安排和照顾。其三，发动、组织、武装群众。甘孜州委派出多路工作组，深入农村牧区，发动农牧民群众，宣传党的政策和民主改革，建立了农牧民协会，并且针对武装叛乱，组建了党领导的农牧民自己的武装——藏民团。其四，开展了“四反”斗争。“四反”斗争的主题是“反叛乱、反违法、反特权、反剥削”，其实质是民主改革的继续和深入，废除了封建农奴制和寺庙特权。其五，平息叛乱。民主改革是一场根本性的制度改革，丧失特权的僧俗上层人士发动了反对民主改革的武装叛乱，甘孜州委在中央及省委的指示下，开展了平息武装叛乱的斗争。采取政治争取与军事打击相结合的方针，依靠农牧民群众，迅速平息了这场叛乱。

（三）走向新时代（1979年至今，改革开放）

这一时期的治理实践：十一届三中全会以后，甘孜州和全国各地一样各项工作逐渐开始走向正轨，并且把工作重心放到经济建设上来。甘孜州于1982年开始实行家庭联产承包责任制，这极大地调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力。为了解决甘孜州财政收入偏低的问题，在上世纪八十年代中期，甘孜州提出走资源开发的发展路径，这种发展模式一直延续到上世纪末国家实施“天然林保护工程”。“天保工程”实施后，甘孜州发展经历了一段阵痛期，1999年，甘孜州第六次党代会提出可持续发展战略，并提出了“农牧稳州、旅游兴州、电矿富州、交通畅州、科教强州、文化扬州、依法治州”的经济社会发展思路。2004年，甘孜州第七次党代会提出“围绕一个目标，做好五篇文章，培育六大支柱，加强三项建设”的经济发展思路，并提出梯度推进战略，即“东部各县率先实现小康，南北各县解决温饱”。2008年，在全国率先开展“群众工作全覆盖”工作，破解了群众工作的难题，取得了良好的效果，得到了中央的肯定。甘孜州十届八次全会提出“围绕同步全面建成小康社会这一目标，突出脱贫奔康和长治久安两个关键，统筹抓好发展民生稳定三件大事，精心组织实施扶贫攻坚、依法治州、产业富民、交通先行、城乡提升、生态文明建设六大战略”工作格局。2018年，甘孜州十一届五次全会提出“紧紧围绕同步全面建成小康社会这个目标，突出脱贫奔康和长治久安两个关键，统筹抓好发展民生稳定三件大事，补齐基础设施滞后、民生水平不高、法治基础薄弱、人才队伍不足四大短板，夯实长治久安思想基础、物质基础、民心基础、法治基础、组织基础五大基础，精心组织实施扶贫攻坚、依法治州、产业富民、交通先行、城乡提升、生态文明建设六大战略，加快建设美丽生态和谐小康甘孜”总体工作格局。

三、甘孜州建州70年的地方治理实践与探索的启示

（一）坚持中国共产党的领导

坚持中国共产党的正确领导是甘孜州经济社会发展基本的政治保障，是甘孜州70年社会治理的领导核心。一是建立各级党政组织。甘孜州和平解放以来，党中央高度重视甘孜州的各项工作，甘孜州刚和平解放，中共中央西南局就指示建立康定地委，并由康定地委主持当时西康省藏族自治区的工作，并组建各县工委。二是领导民主改革。甘孜州民主改革期间，中共中央政治局和书记处先后两次召开会议，专题讨论甘孜州民主改革和平叛的问题，并制定了具体措施用以指导甘孜州的民主改革。在中央、省委的指导下，甘孜州委带领甘孜州广大农牧民群众，用了四年的时间，取得了这场民主改革的伟大胜利。三是带领甘孜人民进行社会主义建设。首先让广大的农牧民群众翻身成为了国家的主人，然后带领人民建设新甘孜，特别是改革开放后，从包产到户，群众工作全覆盖，到精准脱贫，甘孜州各族人民在中国共产党领导下，逐步过上了富裕的新生活。甘孜州的解放、建设与改革的实践反复证明了一个弥足珍贵的经验，那就是没有中国共产党的领导就没有社会主义新甘孜，就没有甘孜州各族人民幸福的今天。

（二）坚持走中国特色社会主义道路和民族区域自治制度

甘孜州经历和平解放、民主改革后，推翻原有落后的封建农奴制，确立了社会主义制度。改革开放后甘孜州各族人民在平等团结和谐的社会主义大家庭里，在中国共产党的带领下，在中央关心和全国人民的支援下，以“五位一体”战略格局为指引，大力发展生产，经过精准脱贫战略，同全国人民一道步入全面小康社会。甘孜州70年发展治理的历程证明了，只有走社会主义道路才能救中国，只有走中国特色社会主义道路中国各族人民才会有光明的未来，只有走中国特色社会主义道路甘孜州各族人民才能过上幸福的生活。

甘孜州和平解放后，建立了全国第一个地区级少数民族自治区。甘孜州实行民族区域自治制度，使州内各族人民当家作主，享有充分的民主权利和广泛的经济社会文化权利，实现了平等参与管理国家事务的权利，成为管理甘孜州地方社会事务、主宰自己命运的主人。历史实践充分证明，实行民族区域自治制度，是甘孜州历史发展和社会进步的客观要求，符合甘孜州各族人民的根本利益，是甘孜州社会发展的正确选择。

（三）坚持维护祖国统一、加强民族团结

由于甘孜州在地域、民族、宗教等方面和西藏的关联性，存在着各族群众与分裂分子的特殊矛盾，决定了甘孜州维护祖国统一、加强民族团结事关国家的安全统一和社会稳定。2008年，甘孜州在全国率先开展了“群众工作全覆盖”工作，着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题，这些活动维护了甘孜州社会和谐稳定。习近平总书记多次强调“民族团结是各族人民的生命线”，在中央第六次西藏工作座谈会上，强调要把维护祖国统一、加强民族团结作为涉藏工作的着眼点和着力点，这为新时代甘孜州工作提供了重要的遵循和原则。在决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家新的征程中，甘孜州深入开展反分裂斗争，维护祖国统一、加强民族团结，确保国家安全和长治久安，引导藏族群众树立正确的国家观、历史观和民族观，旗帜鲜明地批驳各种错误观点，打牢维护祖国统一、加强民族团结的思想基础。

（四）坚持发展经济和改善民生

甘孜州和平解放以来，中央政府对甘孜州采取休养生息政策，积极组织恢复生产，发展经济，改善民生。民主改革彻底废除了封建农奴制度，农牧民群众翻身成为国家主人，从政治和法律的层面保障了农牧民权利。在民主改革的基础上，对甘孜州的农牧区和城市工商业进行了社会主义改造，甘孜州各族群众从此走上了社会主义康庄大道。改革开放后，甘孜州公路、航空、通讯、饮水等有关民生的基础设施得到了空前的改善，教育、就业、医疗卫生、社保、住房等与城乡居民切身利益相关的民生政策得到全面有效落实。这正是由于中央和省委的大力扶持，在甘孜州发展经济、改善民生，才使得甘孜州经济社会有了翻天覆地的变化，甘孜州各族人民的幸福感和获得感显著增强。

（五）坚持大力培养民族干部

甘孜州和平解放后，在各级党委的领导下，不管是民主改革时期，还是社会主义建设时期，都大力培养本地的少数民族干部。在不同的历史时期，甘孜州根据当时形势的需要，选拔培养了大量的民族干部。刚解放时，康定地委开办民族干部学校，培养了一大批适合基层工作的民族干部；在民主改革时期，甘孜州委从农牧区积极分子中选拔一批、从藏民团中转业一批民族干部；改革开放后，从各大中专院校的毕业生中分配到各地一批民族干部，组织部门通过各种途径培养了一批民族干部。甘孜州委和州政府高度重视本地区民族干部的培养、提拔和任用，利用各种渠道，积极创造条件，采用多种形式解决藏族和其他少数民族干部的培养、使用问题。在新时代要不断改进和完善培养、选拔、使用少数民族干部的途径和方式，为他们尽快成长创造更加有利的条件，对民族干部要特别重视，政治上信任，工作上大胆破格使用，待遇上优先照顾，生活上多方关怀，使他们有职有权，放手工作。

（作者为州委党校高级讲师）