统一开展国土调查 摸清自然资源家底

　　国土，是自然之基、生态之源、生产之要、生存之本。48.6万平方公里的美丽四川，国土面积居全国第五，拥有除海洋外的所有地形地貌。在这片广袤的大地上，土地类型有多少种？生产利用情况如何？土地权属如何划分？这些问题与我们的生活息息相关。

　　2017年10月，国务院部署启动第三次全国土地调查；2018年9月，国务院决定调整为第三次全国国土调查（简称“三调”）。开展“三调”，目的是全面摸清全国国土资源家底、全面查清全国国土利用现状、全面掌握真实准确的全国国土基础数据，并健全自然资源调查、监测和统计制度，强化自然资源信息社会化服务，满足经济社会发展和自然资源管理工作需要。

　　目前，我省第三次全国国土调查工作，正按照国家统一要求，以2019年5月底前完成县级国土调查和数据库建设为时间节点，实施百日攻坚行动。并将以2019年12月31日为标准时点，开展统一数据更新。2020年全面完成各项任务。

　　面对庞大的自然资源家底，四川如何摸清？如何摸实？

□米方 谭炜

从“土地”调查到“国土”调查

迈开自然资源统一管理步伐

　　按照《中华人民共和国土地管理法》和《土地调查条例》的相关要求，我国每十年开展一次土地方面的基础国情国力调查工作。

　　在“三调”之前，我国曾开展过两次全国土地调查。第一次是1984—1996年的土地详查；第二次是2007—2009年的土地调查。以两次详查、调查数据为底板，每年都根据实际变化进行了数据补充和更新。和前两次不同的是，此次调查进行了一次“更名”，将“土地”调查改为“国土”调查。

　　从“土地”到“国土”，虽然只是一字之差，却凸显出此次调查的新特点。“更名”背后，体现的是中央决策部署的新战略，落实的是机构改革后的新任务，推进的是客观真实性的新要求。根据国务院和地方人民政府机构改革方案，组建自然资源主管部门，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。相对于第三次全国土地调查，第三次全国国土调查工作分类发生了重大变化，进行了一系列归并调整，特别是适应建设生态文明的需要，将湿地作为一级地类，将园地调整为种植园用地，一级地类由12个增加为13个。“三调”更加鲜明强调数据的真实性，明确删除了“耕、园、林、草”的地类确定次序。针对多部门重合管理的需求，创新实施了图斑(在调查工作底图上，将地貌、土地利用类型等基本相同的土地单元分为一类，以其为基础调查单元，然后将单元勾绘到地形图上成为图斑)标注。

　　省自然资源厅相关负责人介绍，从“土地”到“国土”的转变，迈开了自然资源集中统一调查过渡的重要步伐，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责奠定坚实基础。

　　实际上，“三调”是自然资源统一管理的第一步，“打好地基，才能为开发利用创造条件。”

从“九龙治水”到“一套数据”

摸清家底为高质量发展打基础

　　“三调”是我国发展进入新阶段以后一次重要的基础国情国力调查，不仅仅涉及生态文明建设，而且关系我国第二个百年奋斗目标的一系列自然资源条件、国情国力的基础判断。“开展好第三次全国国土调查，对于深入贯彻落实省委十一届三次、四次全会决策部署，全面推动全省高质量发展和推动治蜀兴川再上新台阶，具有十分重要的意义。”省自然资源厅相关负责人说。

　　此次机构改革，明确自然资源管理部门统一编制国土空间规划，统一对所有自然生态空间进行用途管制。之前的各类空间规划的基础数据、坐标系统、规划期限、管控规则等不一致的问题将迎刃而解，空间管理事权的分割将更加明确，做到单一国土空间的无堆叠式空间管制，为一张蓝图绘到底提供坚实基础。编制国土空间规划的基础数据就依赖于“三调”。

　　从生态资源保护的角度来说，“三调”形成的土地、水、林地、草地、湿地等资源家底情况，将为山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等提供依据。只有全面查清全省林地、草地、湿地等生态用地状况，我们才能优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条界线，有效实施国土空间用途的管制，高效开展绿化全川行动，促进长江上游生态系统功能不断提升。

　　从经济高质量发展角度来看，通过摸清各类用地状况，将为科学编制全省国土空间规划、更好地优化国土开发的格局提供依据，通过合理确定供地的总量、区位和结构，持续促进产业转型和优化升级，深入推进供给侧结构性改革。

　　在自然资源管理改革大背景下布局的“三调”工作，工作内容十分丰富。“过去，土地利用现状主要由国土部门调查、森林和湿地资源由林业部门调查、草地资源由农业部门调查、水资源由水利部门调查……各个部门之间数据和调查标准有所出入，导致数据重叠，行政资源浪费。”省自然资源厅相关负责人表示，此次调查在第二次全国土地调查的基础上，参考林业、农业、水利等部门的原始调查数据，打破“九龙治水”的调查模式，形成一张底板、一套数据。

　　贯彻落实国家统一部署和要求，省、市（州）、县（市、区）均成立了由政府主要领导或者分管领导任组长，分管副秘书长和自然资源部门主要负责人任副组长，各相关部门分管领导为成员的第三次全国国土调查领导小组，并组建了领导小组办公室，以及相应工作组特别是技术指导组，推进相关问题坚决按照“三调”技术规程进行处理。

从传统手段到“互联网+”

技术顶层设计实现数据溯源管理

　　在国家相关工作要求基础上，我省结合实际，组织力量狠抓技术顶层设计，编制实施方案和技术规范，明确了目标任务、工作内容、省市县任务分工、组织实施、技术方法等，并报自然资源部备案。统一制作全省交通水利网、调查界线、控制面积等基础控制性关键数据资料。搭建省级“互联网”+举证平台，制定全省成果质量控制内外业核查管理办法等。

　　为了让统计数据更加精准，2018年6月至8月，省“三调办”共举办9期培训班，累计培训5500余人，社会从业人员专业技术培训4400余人。为了检验、强化培训效果，培训还特别安排了考试环节，最终3800人通过了测试。

　　在“三调”工作大规模铺开之前，我省采用试点的方式先行先试。除大英县土地调查新技术国家级试点外，我省还确定了成都市锦江区、攀枝花市仁和区、泸州市龙马潭区和宜宾市长宁县4个省级先行示范区、县，有序开展“三调”工作。“这些试点示范区、县调查工作的开展，起到较好的引领示范效应，为全省‘三调’工作全面铺开奠定了基础。”省自然资源厅相关负责人说。

　　调查底图是“三调”的基础数据，关系调查的整体准确性。为此，我省组织专人定期与全国“三调办”、省测绘地理信息局对接，跟踪落实调查底图生产并及时领取下发各地。目前，已获取全省各县的成果，覆盖近48.6万平方公里，包括365.3万个图斑，面积近5381.5万亩。省自然资源厅还对接了民政、生态环保、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林草、测绘、铁路等相关单位，做好调查基础资料收集工作。

　　“互联网”+举证平台，是“三调”工作的“秘密武器”。“三调”采用以“互联网”+举证平台为核心、辅助高分辨率遥感影像判读的成果质量保障体系，国家、省相关部门通过实地举证照片进行内业核查，可靠性高。同时外业调查人员在现场拍照时，将角度、坐标等信息与实地照片一一对应，确保了调查数据的真实性和准确性。

“三调”小贴士

　　日前，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室印发了《第三次全国国土调查技术问答》，梳理了70条具体操作问题，专治调查中遇到的“疑难杂症”。这里挑选部分问题进行摘登，为“三调”工作提供参考。

　　1、土地整治项目区的新增耕地，在调查中是否根据土地整治立项文件确定耕地图斑范围?

　　答：现状为耕地的地块，无论是土地整治、农民自主开发或是复垦项目立项与否，都应按照实地耕地范围调查，不得按整治范围确定图斑边界。

　　2、实地为水浇地，原来按水田管理的图斑，如何调查?

　　答：对于水旱轮作的按水田调查，对于长期按水浇地使用的按水浇地调查。调查为水浇地的，必须实地举证。

　　3、确权登记的土地用途与实际用途不一致的图斑，如何调查?

　　答：按照实际现状调查，不得直接按土地审批用途或规划用途调查。

　　4、部分地区存在大量100至200平方米农村建房，是否允许部分县区建设用地最小上图面积为100平方米?

　　答：各省(自治区、直辖市)可以提高本省(自治区、直辖市)的建设用地调查精度，降低最小上图面积指标，但要保证全省(自治区、直辖市)精度统一。

　　5、长期撂荒的耕地上，长满了灌木，耕地的田埂仍清晰可见，如何调查?

　　答：按现状调查为林地。如清理后即可恢复耕种的，标注“清理后即可恢复耕种”属性。

　　6、村民在承包证书中登记为耕地的土地上种果树，如何调查?

　　答：按现状调查，应调查为种植园用地，不得按承包书登记用途调查。

　　7、在村庄范围内，实地为养殖用途，是否按设施农用地调查?

　　答：村庄内集中养殖畜禽的，按设施农用地调查，在集中连片村庄范围内的，可标注203属性。

　　8、工厂内部的绿化用地，如何调查?答：已建成的工厂内部绿化林地、草地等按工业用地调查。

　　9、国家依据影像判读的图斑中，存在多种地类(如耕地图斑中，存在坑塘、荒草、林地、零星建设等)，实地情况复杂，如何调查?

　　答：国家提供的图斑地类判读信息和范围供参考。应按照实地现状，达到最小上图面积的应划分图斑，分别确定地类；未达到最小上图面积的，归并到相邻地类。与国家依据影像判读地类不一致的须按要求实地分别拍照举证。

　　10、田坎、田间道路、沟渠等是否可以按单线线状地物表示?

　　答：不可以。达到上图标准的道路、沟渠、河流等线状地物，应根据外业调查结果和影像特征重新矢量化，以图斑表示。